Osservatorio Urbanistico Documento metodologico

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Assessorato Pianificazione Territoriale Settore: PIANIFICAZIONE TERRITORIALE Osservatorio Urbanistico Documento metodologico Sistema Informativo Territoriale Ambientale dicembre 2006 Il documento è stato redatto da Andrea Ardito e Roberta Ferraris Provincia di Biella, Settore Pianificazione Territoriale - Sistema Informativo Territoriale Ambientale (S.I.T.A.) Hanno collaborato Marco Baietto, Mattia Ferrari, Emanuela Mantovani, Marcella Putignano Provincia di Biella, Settore Pianificazione Territoriale Sommario INTRODUZIONE 3 1. L OSSERVATORIO URBANISTICO L OSSERVATORIO URBANISTICO DELLA PROVINCIA DI BIELLA IL PRIMO IMPIANTO ( ) L INDAGINE SULLO STATO DELLA PIANIFICAZIONE COMUNALE (2002) IL QUADRO DELLA PIANIFICAZIONE COMUNALE OGGI LA REVISIONE DELL OSSERVATORIO URBANISTICO ANALISI DEI REQUISITI REQUISITI FUNZIONALI I COMPITI DELLA PROVINCIA IN MATERIA URBANISTICA LA RIFORMA URBANISTICA IN PIEMONTE ED IL RUOLO DEGLI ENTI LOCALI IL SIT COME INFRASTRUTTURA INFORMATIVA PER IL GOVERNO DEL TERRITORIO REQUISITI DI RIUTILIZZO DELL OSSERVATORIO PROVINCIALE DA PARTE DEI COMUNI REQUISITI INFORMATIVI STUDIO DELLA NUOVA LEGENDA UNIFICATA ANALISI DELLE INFORMAZIONI FASE PROGETTUALE DEFINIZIONE DEL DATABASE SCHEMA CONCETTUALE SCHEMA LOGICO REALIZZAZIONE DEL PROTOTIPO IL MODELLO DEL GEODATABASE SPERIMENTAZIONE SUI COMUNI DI CANDELO E CERRIONE SCHEMA FISICO IL POPOLAMENTO ESITI DELLA SPERIMENTAZIONE IL POPOLAMENTO SULL AREA A SUD DI BIELLA METODOLOGIA DI INSERIMENTO DATI METODOLOGIA DI AGGIORNAMENTO CONCLUSIONI TEMPI E RISORSE DURATA COMPLESSIVA DEL PROGETTO E COSTI PROGRAMMA E ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO ALLEGATI 57 1 2 INTRODUZIONE Il documento illustra il significato del termine Osservatorio urbanistico, i contesti e i principali casi di riferimento. Si descrive inizialmente il percorso seguito dalla Provincia di Biella per dotarsi di un Osservatorio Urbanistico e le motivazioni che spingono ad un suo ridisegno. Il documento dà poi conto del lavoro di sperimentazione svolto per arrivare ad una nuova versione dell Osservatorio Urbanistico, attraverso l analisi dei prerequisiti, il disegno del database, la costruzione di un primo database prototipo sugli strumenti urbanistici di due comuni campione: Candelo e Cerrione. Il prototipo è servito per saggiare l efficacia d uso e valutarne la corrispondenza con le aspettative. Dati gli esiti positivi, la sperimentazione si è tradotta in una prima implementazione del prototipo su un area d applicazione più estesa, interessando gli strumenti urbanistici di circa dieci comuni a Sud di Biella. I dati risultanti sono serviti per quantificare le risorse necessarie per completare il mosaico su tutti i comuni della Provincia e definire un programma di lavoro. 3 4 1. L OSSERVATORIO URBANISTICO L Osservatorio Urbanistico è uno strumento finalizzato alla conoscenza della pianificazione urbanistica locale, attraverso l utilizzo di tecnologie informatiche che sfruttano metodi e tecniche di analisi spaziale, basati sull elaborazione di dati geografici e alfanumerici, tipiche dei Geographic Information Systems (GIS). La previsione, l organizzazione e la realizzazione delle trasformazioni dei suoli legate all insediamento umano sul territorio sono oggetto di continui mutamenti: per tale motivo questo strumento si pone in un ottica di monitoraggio e quindi di Osservatorio. L informazione geografica relativa ai Piani Regolatori Generali (PRG), organizzata in un Osservatorio, offre molteplici contributi alla pianificazione territoriale di area vasta ed in particolare al Piano Territoriale Provinciale (PTP) il quale, sviluppando uno specifico e circostanziato sistema di obiettivi e dovendo esplorare le strategie di sviluppo più efficaci per il nostro territorio, è una ricca fonte di quesiti offerti all agenda dell Osservatorio Urbanistico. L Osservatorio Urbanistico nasce inoltre dalla necessità di avviare un flusso di interscambio di informazioni, procedure e dati specializzati tra enti di diverso livello, per garantire una maggiore interazione delle competenze e dei servizi in molti campi attinenti alla gestione del territorio. L Osservatorio Urbanistico intende rispondere a questi requisiti attraverso la lettura complessiva ed aggiornata delle previsioni urbanistiche dei comuni dell intera Provincia e soprattutto rendendone possibile la comparazione. La libertà formale ed espressiva lasciata dalla L.R. 56/77 agli estensori e progettisti degli strumenti urbanistici che rende difficile il confronto tra strumenti di comuni confinanti e richiede necessariamente l individuazione di una griglia interpretativa di ciascuno strumento che lo riconduca ad uno schema standard per tutti i comuni, consentendo allo stesso tempo fedelta ad ogni indicazione di piano e confrontabilita tra piani diversi 1. Cio permette di utilizzare le informazioni dell Osservatorio Urbanistico per realizzare elaborazioni a livello sovracomunale che consentono di leggere indirizzi e previsioni urbanistiche aggregate su area vasta, accedendo ad informazioni inerenti ad esempio le fondamentali categorie di destinazioni d uso prevalenti, il grado di compromissione del territorio, i vincoli all edificazione, le aree sottoposte a strumenti urbanistici esecutivi. 1.1 L Osservatorio Urbanistico della Provincia di Biella Il primo impianto ( ) Soprattutto in seguito all avvio del processo di costruzione del Piano Territoriale Provinciale (PTP), per la Provincia di Biella nacque l esigenza di dotarsi di una specifica conoscenza sullo stato della pianificazione urbanistica comunale. L attività svolta dalla Provincia di Biella a questo proposito si è sviluppata con caratteri di originalità rispetto ad altre importanti esperienze analoghe e di cui si è comunque fatto 1 La Legge Regionale 56/1977, Tutela ed uso del suolo e successive modifiche ed integrazioni costituisce il principale riferimento normativo in materia di urbanistica e pianificazione territoriale. 5 tesoro, in particolare quella condotta dal CSI Piemonte per conto della Regione Piemonte e di alcune altre Provincie Piemontesi, e quella condotta dalla Provincia di Milano. 2 Gli aspetti di originalità che hanno caratterizzato il progetto della Provincia di Biella rispetto a quelli citati derivano da un lato da particolari condizioni di favore al momento del suo avvio, quali la recente data di istituzione dell Ente, la decisione di dotarsi fin dall inizio di una struttura di Sit interna all'ente (denominato S.I.T.A., Sistema Informativo Territoriale Ambientale) e la disponibilità presso l Agenzia del Territorio di informazioni catastali digitalizzate per tutti i comuni della Provincia. Dall altro lato derivano dall obiettivo, considerato subito prioritario e derivante dalle funzioni di raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali che la legge attribuisce alla Provincia, di supportare le amministrazioni locali nella predisposizione degli strumenti urbanistici attraverso la fornitura di informazioni geografiche digitali. 3 Come si è gia detto, gli obiettivi dell Osservatorio Urbanistico vennero definiti fin dall inizio del processo di pianificazione provinciale con il Documento d intenti del 1998, secondo il quale avrebbe dovuto fornire supporto per: la pratica di partecipazione vasta alla formazione e gestione del PTP attraverso il confronto con gli attori sociali, economici ed istituzionali; la cooperazione interistituzionale; il miglioramento della cultura urbanistica; il repertorio delle opportunità insediative e per la equa distribuzione delle chances all interno dell area; l individuazione dei temi progettuali e normativi che richiedono risposte tecnicoamministrative non dilazionabili. 4 L impianto dell Osservatorio Urbanistico è consistito sostanzialmente in tre operazioni fondamentali: 1. l acquisto dall Agenzia del Territorio dei dati catastali e la loro elaborazione al fine di renderli disponibili all interno del Sit provinciale, tramite operazioni di vettorializzazione e georeferenziazione; questa fase era volta a costituire una rappresentazione topografica di riferimento che potesse essere il piu fedele possibile a quelle fino ad allora utilizzate dagli estensori degli strumenti urbanistici e che potesse costituire lo strumento piu adatto per veicolare efficacemente le informazioni ai comuni; 2 Banderali M., Broglia M., Cervi F. e Pace S., (2004), Il mosaico informatizzato degli strumenti urbanistici comunali, in: Il sistema informativo territoriale, Esperienze e metodi, Quaderni del Piano Territoriale, n. 24, Provincia di Milano, Milano: C.A.I.R.E., (1996), Servizi per la pianificazione: l osservatorio delle politiche urbanistiche, Provincia di Biella, Settore Pianificazione e Sicurezza del Territorio, Biella. Comelli F. e Pace S., (2004), L archivio degli strumenti urbanistici comunali (DB STRUC), in: Il sistema informativo Territoriale, Esperienze e metodi, Quaderni del Piano Territoriale, n. 24, Provincia di Milano, Milano: CSI-Piemonte (a cura di), (1998), Il flusso dei dati urbanistici, Gli strumenti informativi del territorio, Quaderno n. 4, Regione Piemonte, Assessorato Urbanistica, Pianificazione Territoriale e dell Area Metropolitana, Edilizia Residenziale, Torino: CSI-Piemonte (a cura di), (1998), Costruzione di informazioni urbanistiche omogenee, Gli strumenti informativi del territorio, Quaderno n. 8, Regione Piemonte, Assessorato Urbanistica, Pianificazione Territoriale e dell Area Metropolitana, Edilizia Residenziale, Torino: Foietta P., Griffa S., Savino G., (1999), Osservatorio sulle politiche territoriali degli Enti Locali, Uso e consumo del suolo dai PRG dei comuni della Provincia di Torino, in: Piano Territoriale di Coordinamento, Quaderni del Piano, Provincia di Torino, Assessorato alla Pianificazione Territoriale, Torino: Art. 19 lettera l) del D.Lgs. n. 267/ Provincia di Biella, Documento d intenti. PTP della Provincia di Biella, 2. la raccolta, catalogazione e acquisizione informatizzata, sulla base catastale sopra descritta, degli strumenti urbanistici vigenti di tutti i comuni della Provincia di Biella; 3. il mosaico ragionato degli strumenti urbanistici, sia dal punto di vista dell architettura logica dei dati, sia dal punto di vista della rappresentazione. I problemi che si dovettero affrontare nella fase iniziale di costruzione furono diversi tra i quali senz altro i più importanti sono stati la modalità di raccolta e acquisizione del materiale dai comuni e l interoperabilità semantica tra strumenti urbanistici di comuni differenti all interno di un unico disegno unitario provinciale. La legge urbanistica piemontese, pur prevedendo un livello di pianificazione provinciale, non prevede infatti che ci sia necessariamente una comunicazione formale tra la provincia e i comuni con la conseguenza di rendere complesso l accesso alle informazioni complete degli strumenti urbanistici. La disomogeneità dei dati dovuta alla libertà formale ed espressiva lasciata ai progettisti nel redigere i PRG, invece, venne superata attraverso la predisposizione di una griglia di interpretazione predefinita che ha consentito di ricondurre strumenti urbanistici diversi ad uno schema standardizzato. In estrema sintesi, la memorizzazione dei piani ha pertanto comportato la lettura, la classificazione, la normalizzazione e la codifica dei contenuti normativi attraverso l applicazione di un modello di interpretazione e memorizzazione unificato, di cui la cosiddetta legenda unificata riportata nella tabella qui di seguito costituisce il fulcro concettuale. Tabella 1: Legenda unificata Codifiche Osservatorio Urbanistico A ZONE DESTINATE AD INSEDIAMENTI RESIDENZIALI A10 Insediamenti di carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale A20 Aree parzialmente o totalmente edificate con prevalente destinazione residenziale A30 Aree destinate a nuovi insediamenti residenziali B ZONE DESTINATE AD INSEDIAMENTI B10 Aree con insediamenti produttivi industriali o artigianali esistenti B20 Aree con insediamenti produttivi dismessi oggetto di riconversione B30 Aree con insediamenti di tipo terziario, commerciale, direzionale esistenti B40 Aree destinate a nuovi insediamenti industriali e artigianali B50 Aree destinate a nuovi insediamenti di tipo terziario, commerciale, direzionale C ZONE PER ATTREZZATURE E SERVIZI URBANI C10 Aree destinate ad attrezzature di interesse generale C20 Aree destinate ad attrezzature di interesse comunale C30 Aree destinate a verde attrezzato e per o sport C40 Aree destinate ad impianti urbani C50 aree destinate ad attrezzature private di interesse collettivo D ZONE DESTINATE AD USI AGRICOLI AMBIENTALI D10 Aree agricole D20 Aree agricole di interesse archeologico Alcuni esempi di codici PRG comunali CS - NAF - IS - AIV -VRO - V5 AER - CA- ACN - ACC - ART - AL AE IPC IPR - ABS ACE - ITA - ITAX - AIT NIP - AR - PT NIC SG -Sqsup. SP - SQ - P VS IU - CIM - ID ASPIC - IPTL AGR - AGREX ARCH 7 D30 Aree agricole con vincoli specifici di salvaguardia D40 Aree agricole di interesse paesistico ed ambientale D50 Aree agricole in dissesto idrogeologico e di tutela dei corpi d'acqua E ZONE DESTINATE AD USI SPECIALI E10 Aree per attività estrattive E20 Aree con attività produttive da trasferire E30 Aree con attività estrattive dismesse F ZONE DESTINATE ALLA MOBILITA' F10 Aree destinate alla viabilità e di servizio alla mobilità F20 Aree ferroviarie VM - DIV/CAVE - FR - CONO APA - V4 _VBAR V1- V2 - V3 - VIDR - RG CAVE IPC/ISI - Trasf CAVED VE - VP F Per quanto riguarda l acquisizione digitale delle informazioni geografiche, il territorio di ciascun comune fu suddiviso in aree omogenee per codifica di PRG, sulla base di quanto indicato dalle tavole dello strumento urbanistico; successivamente si procedette alla digitalizzazione dell area vera e propria come elemento geometrico, a cui fu associata una serie di variabili (attributi) che ne descrivono le caratteristiche normative ed analitiche. Il processo ha quindi comportato il ridisegno delle geometrie dei PRG vigenti utilizzando come supporto cartografico le mappe catastali digitali. Sono stati in questo modo informatizzati e mosaicati i PRG relativi agli 82 Comuni costituenti la Provincia di Biella, dando luogo ad un archivio fisico di informazioni geografiche ed alfanumeriche integrate nel Sit della Provincia. Questa attività si è conclusa nell aprile L indagine sullo stato della pianificazione comunale (2002) Nel 2002, parallelamente alle fasi finali di predisposizione del PTP, si è ritenuto opportuno avere un quadro aggiornato delle previsioni urbanistiche locali. E stata quindi condotta un indagine presso le amministrazioni comunali, attraverso un apposita scheda da compilarsi a cura del comune, circa gli strumenti urbanistici in vigore e le informazioni tecniche ad essi collegate, quali ad esempio il tipo di supporto, le modalità di aggiornamento cartografico, ecc. I dati così ottenuti sono stati memorizzati all interno di un database che è poi stato utilizzato per registrare la notizia di tutte le successive modificazioni intercorse, ovvero varianti strutturali e parziali, sia su comunicazione diretta da parte del comune, sia sulla base delle informazioni pubblicate sul BUR. Il database distingue, tra l altro, le varianti strutturali da varianti di altro tipo e riporta informazioni relative a procedure amministrative ed atti deliberativi, elaborati grafici del Piano, Norme di Attuazione, ecc. Il confronto tra i dati risultanti al primo impianto e quelli risultanti all indagine del 2002 evidenzia un elevata quantità di varianti, soprattutto parziali, di cui si sono dotati negli ultimi anni i Comuni della Provincia di Biella. 1.2 Il quadro della pianificazione comunale oggi A quattro anni dalla prima indagine si è ritenuto indispensabile ricostruire il quadro complessivo dell attuale stato della pianificazione della Provincia di Biella. Ad oggi in tutti gli 82 comuni della Provincia vige un Piano Regolatore. 8 Di questi, come evidenziato nella figura 1, 40 si sono dotati di Piani Regolatori Intercomunali; si tratta della metà circa dei comuni biellesi, caratterizzati da dimensioni ridotte (la popolazione complessiva non raggiunge nemmeno un terzo di tutta la Provincia) e perciò raggruppati in consorzi e facenti capo ad un unico strumento urbanistico che spesso riguarda tutta la Comunità Montana di appartenenza. P.R.G. Intercomunale P.R.G. di Comunità Montana Numero di Comuni dotati di S.U. intercomunale % sul totale dei Comuni biellesi Popolazione 2004 % Popolazione sul totale della Provincia 8 9,8 % ,6 % 33 40,2 % ,9 % Totale % ,5 % 9 Figura 1 10 Relativamente al processo di revisione e al grado di aggiornamento, a dimostrazione di un continuo cambiamento della realtà locale, risulta significativa l analisi dei dati riguardanti le varianti generali raffigurata nella seconda figura: le tonalità crescenti di colore assegnate ad ogni Comune evidenziano il grado di attualità dello strumento urbanistico di cui è dotato, mentre la retinatura arancione rappresenta la presenza di varianti strutturali in corso. L attività urbanistica nello specifico è rappresentata nella figura 3 dove sono indicate la data a cui risale lo strumento urbanistico vigente, sia esso un piano regolatore nuovo o una variante strutturale, e la quantità di varianti strutturali e parziali approvate a partire dal PRG. I comuni che hanno provveduto all aggiornamento del loro strumento urbanistico a partire dall anno 2003 sono 10, e 36 comuni hanno attualmente una variante in itinere. I restanti 36 comuni, nell ultimo triennio, hanno adeguato il Piano alle nuove necessità limitandosi all uso di varianti parziali (Art.17 L.R. 56/77), ovvero senza modificare l impianto strutturale del Piano vigente, senza ridurre né aumentare la quantità di aree a servizi per più di 0,5 mq per abitante, senza incidere sulla struttura dei vincoli, senza aumentare la capacità insediativa residenziale né le superfici territoriali o gli indici di edificabilità relativi alle attività economico-produttive. Nuovo Piano Regolatore Variante strutturale al Piano Regolatore Totale P.R.G. aggiornati nell ultimo triennio P.R.G. aggiornati prima dell ultimo triennio Nessuna variante parziale Meno di 4 varianti parziali Più di 4 varianti parziali Totale Figura 2 12 Figura 3 13 Per quanto riguarda il grado di informatizzazione degli strumenti urbanistici, la figura 4 evidenzia come 34 Comuni dispongono del solo supporto cartaceo, mentre di quelli informatizzati solo 22 sono realizzati con l uso di sistemi informativi geografici. Figura 4 14 1.3 La revisione dell Osservatorio Urbanistico Il tempo trascorso dalla conclusione del primo impianto e le variazioni registrate con le indagini, condotte nel 2002 e nel 2006, sullo stato della pianificazione comunale impongono la revisione dell Osservatorio Urbanistico. Gli obiettivi generali di questa revisione sono il miglioramento della gestione del flusso, connotato da un frequente aggiornamento, e delle procedure di comunicazione delle informazioni, finalizzate alla consultazione ed alla condivisione con altri soggetti competenti ed interessati alle trasformazioni territoriali in atto. Inoltre si ritiene indispensabile ripensare in maniera radicale il modello dei dati scelto con il primo impianto dell Osservatorio Urbanistico al fine di migliorare la consistenza e l accuratezza del dato per quel che riguarda gli aspetti legati alle aree di vincolo e alle aree sottoposte a strumento urbanistico esecutivo. Il ridisegno delle strutture logiche del dato necessariamente comporterà scelte implementative diverse rispetto al passato, sia per gli aspetti tecnologici, organizzativi e di mantenimento, sia per quelli legati all accessibilità, alla fruizione e modalità di distribuzione. Il programma del lavoro di revisione è stato organizzato nelle seguenti fasi: analisi dei requisiti funzionali ed informativi espressi dalla Provincia di Biella progetto di database geografico e relazionale dell Osservatorio Urbanistico
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